事件

十三届全国人大常委会第七次会议将要审议《土地管理法》修正案草案（以下简称“草案”）。草案删去了现行法规中关于“从事非农业建设使用土地必须使用国有土地或者征为国有的集体建设用地”规定，改为“对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”。

评论

草案当前阶段涉及的主要政策变化在“征地”环节，初衷是更好地平衡土地收益在城镇政府和村集体之间的分配。在一定范围和程度上取消“征地”环节并非政策突变。事实上，部分地区在地方实践中已经形成了较为成熟的集体建设用地入市措施可供参考（例如广州的旧村由开发商与所有权人合作，依据建设方案变更用地性质直接划转国有，土地出让金返还村集体）。改革“征地”流程、保护村集体土地利益已是监管和市场共识。

该法规调整不会诱发集体建设用地大量入市。事实上虽然集体经营性建设用地理论规模可观，但实际入市体量或较为有限。相关研究显示截至2013 年底全国经营性集体建设用地4200 万亩1，相当于城镇建设用地面积的50%。但考虑靠近城市且位于“规划区”内的该类用地有限，在土地用途上又受规划直接管制（只可作工商业等经营性用途），我们预计最终真正有市场价值的集体经营性建设用地对当前城市建设用地面积的增量贡献或不超过5%。在实践经验中我们看到，部分发达地区已具备较为成熟的经营性集体建设用地入市机制，可保持其政策连贯；而对全国其他大部分地区，尚未形成可快速复制推广的本地经验，故中短期内，我们认为该草案对地方土地供应结构的实质影响有限。

为构建城乡统一的建设用地市场，须加快农村土地制度改革。2014年中央确定在33 个试点地区探索包括农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革（俗称“三块地”）在内的改革试点。本次草案中关于征收制度的改革即基于上述试点经验。然而由于每个试点地区只能在“三块地”中选择某一项，导致农村土地要素尚无法形成完整系统的改革试点经验，也客观上限制了村民农村资产完整退出、从而向城镇进阶的路径。因此，在“三块地”改革试点取得更深层次经验结果之前，城乡土地制度大格局仍将延续。

长远来看，我们认为农村土地制度改革将继续朝着构建城乡统一的建设用地市场的方向渐进发展。激活农村土地市场是打破城乡二元结构的关键，也是保障长期土地供应的重要举措，亦是房地产长效机制中至关重要的部分。

风险

农村土地制度改革试点成果继续低于预期。