当前中国正步入深度老龄化阶段，银发经济正形成中国经济重要的增长点，近3亿老年人老有所养，安享幸福晚年是事关社会和谐稳定、国家发展全局的大事、要事，也对养老金融提出更高的需求。

近日，国务院发布《中共中央国务院关于深化养老服务改革发展的意见》（以下简称《意见》），也是我国首次以党中央、国务院名义印发关于养老服务工作的意见。

《意见》中指出，大力发展养老金融，要通过地方政府专项债券等资金渠道，支持符合条件的养老服务基础设施建设，积极满足养老服务机构信贷融资需求。加大政府性融资担保、再担保机构对养老服务小微企业贷款担保支持力度。支持符合条件的养老项目发行基础设施领域不动产投资信托基金。拓展养老服务信托业务，推广包含长期护理责任、健康管理的商业健康保险产品，与此同时，《意见》首次明确将养老机构划分为兜底保障型、普惠支持型、完全市场型，推动形成兜底有保障、刚需有服务、普惠有供给、市场有选择的服务格局。

其中不难发现，与发展养老服务基础设施建设的资金相关的主要有两块，其一是地方专项债用于建设，其二是发行REITs基金用于投资。

值得注意的是，地方专项债用于养老服务机构基础设施建设，首次出现在去年年底国务院办公厅正式发布的《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）里，52号文中对专项债作项目资本金范围进行了扩大，并首次纳入社会事业领域的项目如养老托育、卫生健康等。

不过财联社注意到，目前基本养老服务基础设施，尽管可通过地方专项债筹集资金来解决投资问题，但市场普遍担心这类项目缺乏稳定的经营活动现金流，难以自负盈亏。

部分业内人士对财联社透露，在盘活养老服务基础设施方面，多需要地方财政担保增信，进而新增隐债风险，而这是地方专项债明确禁止的。“事实上，近年来很多地方通过PPP模式引进社会资本参与一些养老服务基础设施建设，不少因为经济可行性问题不得不采取明股实债模式”，有知情人士表示。

此外，不少参与实地调研的人士表示，在养老服务设施被闲置利用方面仍有进一步细化的空间，对于养老项目发行REITs产品的现金流也构成挑战。如养老服务基础设施中的文体娱乐类设施，多以棋牌室和阅览室为主，但随着移动互联网的普及以及人机交互的简易化，越来越多的老年人选择将短视频作为新型娱乐方式，养老服务网络体系建设也需迭代更新，进而解决设施供给不能激发老年人支付意愿的局面。

市场分析人士指出，养老服务机构基础设施的建设和盘活需要政府、市场、社会的协同合作，这份《意见》也明确了政府要发挥主导作用、市场要发挥配置资源作用、社会要发挥参与作用的职责定位。

目前政府层面加快养老服务网络体系建设的力度也在不断加大。数据显示，2019年至2024年，全国财政用于养老服务和老年人福利方面的支出超过5600亿元，年均增长已达11%。