土地市场化改革亟需加快。我国市场化改革历经三十多年，多数产品和生产要素都实现了市场化，而土地要素市场化相对滞后。土地在农业、工商业、住宅间的配臵主要通过地方政府而非由市场完成，造成土地利用效率的损失，同时扭曲了财富分配，不利于经济发展、城镇化进程以及社会和政治稳定。

农村改革已经进入深水区，土地承包经营权流转管理、改进农业补贴办法、农产品目标价格保险、农村集体产权股份合作制、农村产权流转交易市场建设等。

围绕土地改革可能方向：

1.农村土地流转，与城市土地同权，

2.探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制，

3.根据人口决定建设用地指标，

4.财税改革。

第一，改革内容聚焦“妨碍中国式现代化顺利推进的体制机制障碍”，改革举措要“有鲜明指向性，奔着解决最突出的问题去，改革味要浓、成色要足”。

增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力；建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度。统筹好区域经济布局和国土空间利用，当前土地的分配并没有充分匹配区域经济布局的分化，还有进一步改善的空间。

当前土地要素流动市场化程度还不够高、交易范围仍然较窄。2021年1月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建设高标准市场体系行动方案》，要求“推动经营性土地要素市场化配置”、“完善城乡基准地价、标定地价的制定与发布制度，形成与市场价格挂钩的动态调整机制”、“探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制”。

我国的土地要素流动以保护耕地为前提，采用的是“耕地占补平衡制度”——即非农建设占用耕地“占多少，垦多少”，如果缺少新开垦耕地的自然条件，就需要从其他区域进行调剂。但在现行制度下，调剂以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充，用地指标跨省交易仍然需要用地省份先向中央申请、中央再找其他省份补充耕地，交易价格也相对固定，尚未建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制。

土地制度改革范围包括农民拥有使用权的土地45亿亩和农村集体经营性建设用地0.5亿亩。农民拥有使用权的土地包括宅基地和农民承包经营的农地。我们估计农村宅基地1.5亿亩，按目前统计，农民承包耕地13亿亩，承包其他类型农地25.7亿亩。但原来登记的耕地承包面积存在低估，实际面积可能达到18亿亩。此外，农村集体经营性建设用地也在改革日程上。

确权是土地市场化改革的前提。土地产权将一分为三：所有权属于集体，承包权属于农民，经营权由产权主体自主。土地确权主要是确定农村土地的使用权，包括农地承包经营权和宅基地使用权，类似于城市住宅使用权用房产证的形式确认下来。土地确权工程量大，但由于确权有利于保障农民利益。深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，土地流转要尊重农民意愿、保障基本农田和粮食安全，增加农民收入。

明确产权会产生更多市场交易行为，改革的大方向是促进统一市场的形成。事实上，各种土地交易行为早已发生，包括耕地、宅基地和小产权房。消除土地市场分割、统一土地市场迟早到来。目前承包耕地流转比例已经超过四分之一，部分土地向专业大户和农业企业集中。

“三权分置”，这是我国农村改革的又一次重大创新。它在家庭联产承包责任制把土地所有权和承包经营权分开的基础上，将农民土地承包权和土地经营权分置并行，在保障农民权益的同时，更好用活土地经营权，通过土地流转等方式实现农业适度规模经营，推进现代农业发展。

确权、赋能、用活，随着2018年农村承包地确权登记颁证宣告基本完成，15亿亩承包地确权到户，2亿多农户在拿到证书的同时，也拥有了相应的收益、处置、抵押、担保等权能，土地经营权的流转随之更为顺畅。“三权分置”后，这已成为许多土地承包户的共识。截至2022年底，全国家庭承包耕地土地经营权流转总面积5.76亿亩，占家庭承包耕地面积的36.73%。

土地市场化改革将提高土地利用效率，大幅增加农民财产性收入，调整政府征地行为，控制金融风险。土地规模经营效率大幅提升，促进劳动力转移，真正实现农民变市民。上一轮部分城镇职工福利分房分享了资产升值收益，目前价值13万亿元。而农民拥有使用权的45亿亩土地价值更大，估计有50万亿元，人均近6万元。农村居民财产性收入增长将促进中国消费增长。土地供应垄断打破后，将降低土地财政依赖，有助于限制地方政府债务扩张，控制金融风险。

工资性收入成为“重头戏”——2023年，我国农民工规模已经逼近3亿人，比2013年增长了10.6%。

财产性收入成为“潜力股”——截至2022年底，全国以村为单位完成集体产权制度改革的村56.6万个。当强化集体所有制根基、保障和实现农民集体成员权利同激活资源要素统一在一起，沉睡的资产被唤醒，释放出巨大红利。农村居民人均可支配财产净收入异军突起，从2013年的195元增长到2023年的540元，增幅达176.9%。

转移性收入织起“防护网”——近年来，受国际市场影响，种粮成本上涨、收益下行。为保障种粮农民收益，保护好农民种粮积极性，从2021年到2023年，中央财政向实际种粮农民发放5批次共700亿元农资补贴，为种粮农民提供有力资金支持。除此之外，农机购置与应用补贴、耕地地力保护补贴、玉米大豆生产者补贴等一系列强农惠农政策。2023年，农村居民人均可支配转移净收入达到4557元，比2013年增加了176.5%。

第二，从客观因素看，我国国土广阔，不同地区的自然资源禀赋、经济发展基础等存在较大差异，经济发展不可能整齐划一‘齐步走’，不同地区在国家发展全局中承担的功能定位不同。评判一个区域是否协调发展，不能单一以经济指标作为标准，更不能简单以GDP论英雄，而是要看其承担的功能是否有效发挥。

“人地挂钩”有待进一步加强。深化户籍制度改革，放宽城镇落户条件，建立健全‘人地钱’挂钩政策”。完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策。有的城市不断吸引人口流入，但建设用地面积并没有以相应的比例增加，导致人均占地面积不断下降；有的城市人口持续流出，但建设用地面积并没有相应减少，导致部分土地闲置。比如，2022年江苏城区人口增加了45万人，但建设用地面积反而减少了981平方公里；而四川城区人口减少了145万人，但建设用地面积增加了17平方公里。

区域协调发展并不是区域平均主义，而是根据不同区域的资源禀赋来配置生产要素，最大化地发挥比较优势，形成优势互补。平衡是相对的，不平衡是绝对的。强调协调发展不是搞平均主义，而是更注重发展机会公平、更注重资源配置均衡。有的地区适合发展工业，就应该给予更多地工业用地指标；有的地区人口持续净流入、住房需求不断增加，就应该提高其住宅用地指标；而有的地区适合发展农业，则应该扩大其农用地面积。

第三，后地产时代的土地财政退坡问题。

地出让收入是地方政府的重要财源，近年来，土地出让收入占地方综合财力30%左右，占地方政府性基金收入90%左右。随着房地产的下行，地方政府土地出让年收入已经从2021年的8.5万亿元大幅下降到了2023年的5.8万亿元。并且，由于房地产需求在中长期还将继续回落，过去依托于商品房的土地财政可能仍要退坡，尤其是人口净流出的城市压力更大，如何在后地产时代挖掘地方财源的新增长点是当前财税体制改革的关键。

优化“耕地占补平衡制度”可能是未来的改革方向，而将土地要素流动与新型城镇化相结合、实现“地随人走”可能是改革的具体举措。

“地随人走”本质上就是城镇建设用地的增减要与人口的流动相匹配。农业人口进城落户需要退出宅基地，退出的宅基地经过开垦后可以补充为耕地，按照土地增减挂钩原则（城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩），就可以增加相应面积的城镇建设用地。

重庆的“地票模式”提供了一种“地随人走”的思路，在未来的改革过程中存在推广到用地指标跨区域交易的可能性。根据《重庆市地票管理办法》，土地权利人可以将其建设用地按规定复垦为合格的耕地等农用地，减少建设用地形成的建设用地指标即为地票，地票可以在重庆农村土地交易所进行交易，地票初次交易的净收益由农户和村集体按比例分成；持有地票者在新增建设用地时，可以使用地票办理农用地转用手续，无需缴纳耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费。

截至2021年，我国城镇常住人口约有9.1亿人，而城镇户籍人口则仅有6.6亿人，常住城镇但未落户的人口约为2.5亿人，“地随人走”的优化空间仍然较大。

参考资料：

20240224-天风证券-土地改革的重要信号

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